¿Cómo es la Cuestión de la Reforma del Sistema Electoral de Bolivia?

¿Cómo es la Cuestión de la Reforma del Sistema Electoral de Bolivia?

La experiencia democrática de Bolivia se ha caracterizado por la búsqueda de formas de resolver el problema básico de los regímenes presidenciales latinoamericanos, que se han deslizado regularmente hacia el estancamiento entre los ejecutivos y las legislaturas dirigidas por gobiernos minoritarios. La mayoría de los sistemas presidenciales en América Latina presentan el problema fundamental de que están insertos en sistemas multipartidistas con representación proporcional; esto ha sido definido como la “difícil ecuación del presidencialismo”, y ha sido una fuente permanente de conflictos políticos que ha afectado negativamente a las posibilidades de consolidación democrática.

En Bolivia el problema se ha resuelto en parte mediante un cambio institucional básico, pasando del “presidencialismo” con gobiernos minoritarios a un “presidencialismo parlamentarizado” basado en gobiernos mayoritarios. Este sistema de gobierno distintivo es un “hijo mestizo”, con rasgos tanto parlamentarios como presidencialistas. Es presidencialista porque el presidente tiene un mandato fijo y, aunque sea elegido por el Congreso, no depende de su confianza continua. Pero es “parlamentarizado” porque el presidente es elegido por el poder legislativo sobre la base de una negociación postelectoral, lo que garantiza el apoyo legislativo mayoritario y la compatibilidad de los poderes ejecutivo y legislativo. El resorte principal del sistema es una dinámica común en los regímenes parlamentarios: la política de coalición.

Como los partidos de todo el mundo, los bolivianos se esfuerzan por maximizar sus respectivas cuotas de votos, pero no esperan que la votación popular sea la última etapa del arbitraje. Más bien, se centran en la negociación postelectoral, y es ésta la que determinará quién acaba realmente en la mayoría del Congreso y con el poder ejecutivo. La pauta dominante ha sido la de las coaliciones coordinadas entre el Congreso y el Gobierno, lo que ha reforzado tanto la estabilidad de la autoridad ejecutiva como la compatibilidad de los poderes ejecutivo y legislativo.

Desde la reanudación de las elecciones “libres y justas” en 1979, el sistema de partidos boliviano, que pasó de estar muy fragmentado a ser un multipartidismo moderado de seis partidos efectivos, se ha mostrado incapaz de producir un único partido predominante, o incluso mayorías alternas. Así, el artículo 90 de la Constitución, principio rector del sistema electoral, ha definido el método normal de elección del presidente. No prevé explícitamente los pactos políticos, pero es su requisito de que los presidentes sean elegidos por el Congreso cuando ningún candidato obtenga la mayoría del voto popular lo que ha creado un amplio margen para la negociación y la creación de coaliciones entre los partidos políticos.

Una dimensión clave del “presidencialismo parlamentario” boliviano es el sistema electoral de la Lista PR. De hecho, a lo largo de los años ochenta y principios de los noventa, el sistema electoral contribuyó a reforzar las pautas de competencia interpartidista y de formación de coaliciones, pero el sistema también tenía muchas deficiencias y era propenso al fraude y la manipulación. Una de las cuestiones cruciales de la estabilidad y la legitimidad democráticas ha sido el establecimiento de unas reglas del juego coherentes. Las reformas electorales bolivianas de 1986, 1991 y 1994 se caracterizaron por cálculos a corto plazo y reacciones contingentes a las presiones políticas, y no por la investigación o la ingeniería política deliberada. Además, las direcciones de los partidos carecían de experiencia y no pudieron desarrollar una estrategia de reforma coherente. El resultado fue que las elecciones de 1985, 1989 y 1993 se celebraron bajo diferentes fórmulas de RP. La fórmula D’Hondt, introducida en 1956, fue sustituida en 1986 por el llamado doble cociente de participación y asignación de escaños, que dificultaba el acceso de los partidos pequeños al Congreso. En 1989, un nuevo cambio estableció la fórmula Sainte-Lagu para las elecciones presidenciales y parlamentarias de 1993, que favoreció, a su vez, la representación de los partidos muy pequeños.

Sin embargo, la primera oleada de cambios de peso tuvo paradójicamente menos que ver con el cambio del sistema de RP imperante que con el establecimiento de un Tribunal Electoral autónomo, la adopción de la validación del voto in situ de las papeletas en los colegios electorales y la supresión de los mecanismos que permitían a los tribunales electorales regionales falsear los resultados. Sin embargo, la reforma constitucional de agosto de 1994 introdujo una segunda oleada de cambios, y supuso el cambio más importante del sistema de RP hasta la fecha al introducir, con algunas modificaciones, el sistema electoral proporcional de miembros mixtos (MMP) de Alemania y Nueva Zelanda. Al principio, esta revisión condujo a la adopción “contradictoria” de sistemas paralelos de “First Past the Post” (FPTP) y de RP – básicamente, un sistema de RP mixto en cuanto a los criterios de votación, pero no en cuanto a los resultados.

Así, en agosto de 1996, el Congreso tuvo que aprobar una nueva ley relativa a la aplicación del artículo 60 de la Constitución para eliminar algunos defectos evidentes. Restableció la fórmula D’Hondt de RP y creó un umbral del tres por ciento para los escaños en la Cámara de Diputados. En adelante, 68 diputados de un número constitucionalmente fijado de 130 se elegirán por votación FPTP en distritos uninominales, mientras que el resto se elegirá por votación de lista de partido según la representación proporcional, en nueve distritos regionales plurinominales. A diferencia de Alemania y Venezuela, no se prevén escaños adicionales. Los escaños se asignan directamente a los candidatos que ganan en los distritos uninominales, incluso si un partido gana sólo en un distrito y no obtiene ningún escaño de RP. Sin embargo, al igual que en Alemania, el reparto global de escaños se decidirá aplicando la fórmula del RP de forma compensatoria, con un umbral del tres por ciento de representación a nivel nacional. Si un partido obtiene 10 escaños a través de la votación global de la Lista PR, y cinco escaños en los distritos uninominales, le corresponden finalmente diez escaños parlamentarios.

El fenómeno más llamativo de la experiencia boliviana de reforma electoral ha sido el uso de procedimientos y mecanismos democráticos. Las reformas se discutieron en comisiones multipartidistas y alcanzar el consenso multipartidista fue una condición sine qua non para la aprobación en el Congreso. No se convocó ningún referéndum porque la Constitución boliviana no permite este mecanismo de legitimación. Entre 1989 y 1992, el debate interpartidista se desarrolló en torno a dos propuestas clave, que fueron, a su vez, rechazadas. Acción Democrática Nacionalista y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria abogaban por la pluralidad para las elecciones presidenciales, de modo que el Congreso sólo confirmara al candidato que obtuviera la pluralidad de votos; por su parte, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) proponía el Sistema de Dos Vueltas (mayoritario) al estilo francés. Ambas propuestas partían de la premisa de que la elección parlamentaria de los presidentes mediante regateo partidista no respetaba la voluntad popular, y las decisiones se tomaban a puerta cerrada; la gente votaba, pero no elegía al presidente.

Finalmente se llegó a un consenso a partir de la propuesta del MNR de adoptar un sistema de MMP para el legislativo y, además, reducir de tres a dos el número de candidatos presidenciales capaces de obtener una pluralidad de votos en la elección parlamentaria, y establecer un mandato de cinco años para el presidente, el vicepresidente y los diputados. El cambio real hacia el RP de estilo MMP surgió del descontento por la manipulación de los votos en las elecciones generales de 1989, pero las causas específicas de las reformas fueron tres: la preocupación por un proceso de deslegitimación de la representación de los partidos, ya que las listas cerradas de los partidos debilitaban los vínculos entre los diputados y los votantes; la desilusión de los ciudadanos por la falta de respuesta política y de responsabilidad de los partidos gobernantes; y, por último, el deseo de reducir el creciente distanciamiento entre los partidos y la sociedad fomentando la representación de las circunscripciones.

En las elecciones presidenciales y parlamentarias de junio de 1997, estas reformas electorales no tuvieron los efectos esperados, ya que el sistema de partidos quedó más fragmentado y polarizado que el elegido en 1993. Por ejemplo, en 1993 el partido más grande obtuvo el 35,6% de los votos; en 1997, el partido más grande – uno diferente – sólo obtuvo el 22,3%. Sólo siete partidos obtuvieron escaños en 1997, frente a los nueve de 1993, pero las delegaciones estaban mucho más igualadas en tamaño, por lo que el congreso estaba mucho más fragmentado. Este resultado inesperado se debe a tres razones. En primer lugar, el Movimiento Nacional Revolucionario (MNR) del actual presidente Gonzalo Sánchez de Lozada perdió casi la mitad de su cuota de votos, lo que le privó de su posición dominante temporal frente a sus competidores. En segundo lugar, en 1993 los dos principales rivales del MNR, ADN y MIR, se unieron en una alianza denominada Acuerdo Patriótico; antes de 1997 este pacto se rompió, y ADN y MIR presentaron candidatos presidenciales por separado y listas al Congreso por separado. Es tentador argumentar que habría habido menos partidos si no se hubieran producido estos dos acontecimientos; sin embargo, el sistema electoral del PDM parece haber empeorado la fragmentación. Debido al grado inusualmente alto de concentración regional del apoyo a los partidos, más partidos (siete) obtuvieron escaños en los nuevos distritos uninominales que en los distritos plurinominales (cinco partidos). En general, los nuevos partidos fueron más personalistas que antes, pero es difícil atribuir este resultado al sistema electoral mixto, ya que muchos de los diputados personalistas fueron elegidos por el PR.